1. 背景
1.1 政制事务委员会在2002 年10 月7 日的会议上，要求数据研究及图书馆服务部就一份题目为“与政府高级人员申报利益及避免利益冲突有关的事宜的专题探讨”(IN35/01-02 号文件)的数据摘要提供补充数据。
2. 美国由总统任命官员及英国大臣的申报利益
2.1 在IN35/01-02 号文件所描述的美国申报利益程序不单适用于内阁部长，同时亦适用于其他由总统任命的官员。在美国，由总统任命的官员涵盖范围广泛的领袖职位，其中包括全职独立行政机关职位(例如小型企业管理局)、全职规管职位(例如联邦贸易委员会及证券交易委员会)，以及许多兼职职位(例如法律事务公司及邮政服务管理委员会)。
2.2 同样，在IN35/01-02 号文件所描述的英国申报利益程序不单适用于内阁大臣，同时亦适用于其他非内阁大臣，其中包括不掌管部门的大臣。
3. 在美国违反申报规定的惩罚
3.1 美国内阁部长在申报利益时如作出不恰当的行为(包括故意漏报数据、改数据及没有申报数据)，须面对纪律处分程序。此外，美国亦设有民事及行政惩罚。任何人如明知而故意改任何须申报的数据，或明知而故意不提供或申报任何须申报的资料，司法部长可对该人提出民事诉讼。此外，任何人如在联邦政府表格内提供改数据，则会受到刑事制裁。
4. 英国大臣与国会议员在申报利益方面的分别
4.1 一如IN35/01-02 号文件第2.12 段所载，上议院及下议院均备存一份议员个人利益登记册。议员须向所属议院呈交有关报表。
4.2 在下议院，国会议员须申报利益，而他们所申报的数据会记录在议员个人利益登记册内。该登记册每年均会发表，须申报的利益共有以下10 类：
(a) 受薪董事职位；
(b) 受薪工作、专业及职位；
(c) 议员如因本身在国会的职务而需提供服务，则须申报服务对象的姓名；
(d) 赞助或财政资助；
(e) 礼物、利益及款待；
(f) 海外访问；
(g) 海外利益及礼物；
(h) 价值高昂的土地及物业(不包括议员的住所)；
(i) 须予登记的股份；及
(j) 杂项及非受薪利益。
4.3 大臣与国会议员的申报制度有一些主要分别。议员个人利益登记册可公开让市民查阅，而大臣所申报的资料却绝对保密，在未经大臣同意的情况下不得披露。在某些方面，适用于大臣的规则较适用于国会议员的规则更为严格。举例而言，大臣须辞去所有公司的董事职位，并放弃可能涉及利益冲突的任何投资。
4.4 上议院亦设有一套类似的申报利益制度，该议院备存的上议院议员个人利益登记册可公开让市民查阅。
5. 何谓家庭信托？
5.1 家庭信托是个人为家人保障和持有资产的法律途径。设立信托的人称为委托人，受托人是负责看管信托资产的人。受益人是从信托得益的人，他们可以是委托人、其家庭成员、朋友或慈善机构。设立家庭信托的目的，通常是保保障某人为未来预留的资产，免被债权人追讨，并有助减低税务负担。
6. 选定事项各种特点的比较
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美国 |
英国 |
香港 |
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1. 申报利益 | |||
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规管架构 |
由法例规管 |
由《大臣守则》规管 |
由《问责制主要官员守则》(守则)规管 |
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须申报的利益／投资 |
1) 资产与入息 2) 交易； 3) 礼物； 4) 发还款项及交通费； 5) 负债； 6) 协议或业务安排； 7) 外间职位；及 8) 从单一来源提供超过5,000 美元的报酬。 |
1) 金融票据及合伙关系； 2) 财务利益(例如非公司企业 及房地产)；及 3) 相关的非财务私人利益(例如与外间机构的联系及以往的有关聘任)。
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1) 地产及房产(包括自住物业)； 2) 公司东主、合伙人或董事身分； 3) 任何上市和非上市公司发出股本的1%或以上；及 4) 主要官员或其配偶藉其主要官员身分的关系，从任何组织，个别人士或香港特区政府以外的政府收受的任何礼物、利益、款项、赞助(包括金钱赞助和赞助访问)或任何物质上的好处。 |
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申报房地产的规定 |
内阁部长须描述房地产的性质、所在地点及价值，但无须申报具体地址或所占土地面积。若持有房地产 的方式与商业运作有关，则须示明商业机构的名称、业务类别及所在地点。 |
须作出申报。 申报细节尚待英国作覆。
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1) 物业的地点( 国家／ 城市／ 地 区)；及 2) 若物业由主要官员持有实益权益的公司持有，则须一并申报该物业及公司。
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申报负债的规定 |
如内阁部长、其配偶或受供养子女在申报期内欠任何债权人的债款超过10,000 美元，内阁部长须确定及提供债款的类别。[1] 如内阁部长、其配偶或受供养子女持有利益的任何非公营公司、汇集投资基金或其他投资安排有负债，他亦须作出申报，除非(1)该负债是主要行业或业务的附带负债，或(2)该投资安排是例外投资基金。 |
尚待英国作覆。 |
无须申报任何负债
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须就家庭申报的利益／投资 |
配偶及受供养子女以下方面的财务利益： 1) 资产与入息； 2) 交易； 3) 礼物； 4) 退还款项及交通费；及 5) 负债。 |
配偶或伴侣的利益、未成年子女的利益、大臣或配偶或伴侣作为受托人或受益人的信托的利益，或与大臣有紧密联系的人士的利益。 |
无须申报家庭成员的利益。 如有关利益是以主要官员的配偶、子女或其他人士或公司的名义持有，但实际上是由主要官员斥资购买，或主要官员在当中有实益权益，则须作出申报。 |
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美国 |
英国 |
香港 |
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2. 避免利益冲突的程序 | |||
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规管架构 |
由法例规管 |
由《大臣守则》规管 |
由守则规管 |
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董事职位 |
必须辞去在任何公司担任的董事或其他职位。 |
必须辞去所担任的任何董事职位，不论是公营或私营机构的董事职位，亦不论是受薪或名誉职位。 |
除非获得行政长官的同意，主要官员不可作为主管、代理、董事或幕后董事、雇员或以其他身份，直接或间接参与任何其他行业、商业、职业、商行、公司(私营或公营)、商会或其他类似组织、公共机构或私营专业服务机构的工作；或涉及上述有关职务。主要官员可保留或接受非牟利机构 或慈善团体的名誉职衔。 |
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在会议期间的利益冲突 |
内阁部长不可亲自积极参与本身有财务利益的事务。 内阁部长如事前不知道在会议提出讨论的事宜与他／她有利益冲突，则纯粹向其他在席人士申报利益，继而在会议期间保持缄默，可能不足以消除有参与讨论之嫌。 最稳妥的做法是离席。 |
若所须讨论的公共事务在某方面对有关利益有影响，大臣应向其他大臣同僚申报相关利益。 该名大臣亦应完全不参与有关 事务的商议工作。 若部门所商议的事情在某方面关乎大臣先前或现有的私人利益，以致确实有利益冲突或使人认为有利益冲突，大臣需采取类似行动。 |
如可能出现利益冲突，则不会向有关的行政会议成员(包括主要官员)提供行政会议的有关文件及会议纪要摘录。 行政会议成员申报利益及退出行政会议讨论的的详情均会在会议纪要中记载。 |
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美国 |
英国 |
香港 |
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3. 保密信托 | |||
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规管架构 |
由法例规管 |
由《大臣守则》规管 |
由守则规管 |
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具体安排 |
若内阁部长选择成立保密信托，则需依循详细的法律程序行事。 有保密信托协议模板，并由政府道德操守规范局发出及管理。 |
虽然内阁办公厅通常就须依循的程序提供意见，但大臣设立的保密信托无须经内阁办公厅审查。 并无保密信托协议模板。 |
守则并无界定何谓‘全权托管’(即本文之保密信托)，有关的本地法例(例如《受托人条例》)也没有提供这用词的定义。 |
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4. 英属维京群岛公司 | |||
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规管架构 |
并无禁止官员透过外国公司持有资产。 当内阁部长透过外国公司持有资产时，他／她须在“公开财政申报报告”内申报。 |
并无限制大臣透过设立英属维京群岛公司持有资产。 如某部门大臣透过设立英属维京群岛公司持有资产，所属的常务次官很可能会提醒他／她或会遭受涉及逃税的指控或批评。 举例而言，如有关大臣是财政部大臣，所属的常务次官会建议他／她交出该等资产，以免有利益冲突。 |
并无禁止主要官员透过外国公司持有资产。 |
[1] 例外情况包括：1)欠配偶或受供养子女的个人负债，或欠父母、兄弟姊妹的个人负债，或欠子女、配偶的子女或受供养子女的子女的个人负债；2)以房地产为抵押的按揭贷款或居所资产贷款，而有关房地产是内阁部长本人或其配偶的个人居所(或另一个不提供入息的居所)；3)以私人座驾、家居家俬或电器为抵押的贷款，但贷款额不得超过有关项目的买价；4)在申报期结束时，尚欠负债不超过10,000 美元的循环记账账目；及5)代表配偶及受供养子女唯一财务利益或责任的任何负债，而内阁部长对该等负债全不知情，该等负债并非来自内阁部长的入息、资产或活动，内阁部长亦不会或不预期从中取得任何财务利益或经济利益。